ГЧП при реализации кластерных научно-производственных проектов

Формы государственно-частного сотрудничества

Институт государственно-частного партнерства (ГЧП) — англ. PPP (Private Public Partnership), как совокупность правил и технологий для реализации общественно значимых проектов путем объединения ресурсов различных сторон, привлекает к себе повышенное общественное внимание в последние годы и имеет примеры успешной реализации в российской административной практике.

Наиболее часто формат ГЧП применяют при создании, реконструкции и эксплуатации транспортных, энергетических, туристических сетей, коммунальной инфраструктуры, объектов здравоохранения и образования.

Возможность значительной экономии бюджетных ресурсов при достижении общественно значимых целей стимулирует административные государственные органы к участию в разного рода партнерских схемах с частным сектором.

ГЧП при реализации кластерных проектов

Развитие использования ГЧП в российской практике позволяет расширять спектр его применения при решении задач, поставленных государством в стратегических планах и концепциях развития страны. Как один из наиболее перспективных инструментов стимулирования развития экономики, механизм ГЧП указывается в Концепции развития РФ до 2020 года.

Другим механизмом экономического развития, на который делается ставка в долгосрочных концепциях, является формирование производственных кластеров. В рамках кластерных образований появляется возможность объединения предприятий из разных отраслей экономики в рамках единой производственной цепочки создания и продвижения продукта. Кластерный механизм предлагается как инструмент повышения инновационного потенциала российской экономики.

Ориентация на принципы федеральной Концепции развития стимулирует региональные и местные уровни власти закладывать в свои стратегические планы развитие как кластерных инициатив, так и различных форм сотрудничества государства с частными инвесторами в широком спектре проектов.

Значительная поддержка со стороны властных органов обоих направлений стимулирования экономики создают реальные предпосылки к созданию эффективного инструмента ГЧП для реализации проектов комплексного развития территорий и отраслей.

Конечная цель преобразований позволит трансформировать процесс принятия решений, от традиционной:

к более эффективной и последовательной:

После описания основных направлений развития экономики в Стратегических документах, многие участники рынка предпринимают попытки воспользоваться создавшейся ситуацией и привлечь в свои проекты государство на условиях сотрудничества. На практике характер таких взаимоотношений хорошо описывает диаграмма со структурой применения инструментов ГЧП по ЦФР за 2009 год.

по данным газеты «Транспорт России»

Наибольшая доля проектов, в стоимостном выражении, реализуется с использованием механизмов Инвестиционного фонда РФ, долгосрочных инвестиционных соглашений, ФЦП.

До 36% проектов реализуется за счет использования средств Инвестфонда РФ и ФЦП (федеральные целевые программы), что отражает преобладание бюджетных источников финансирования в реализации проектов.

Структура использования инструментов партнерства с государством свидетельствует о преобладании в практике квази-ГЧП механизмов. Подобное положение не позволяет достигать положительного эффекта использования ГЧП в разделении рисков сторон и объединении ресурсов участников.

Использование инструментов ГЧП во многих регионах является сегодня прикрытием для реализации проектов по стандартной схеме бюджетного финансирования с выделением средств из федерального бюджета, что ставит под вопрос саму целесообразность применения подобных инструментов.

Отсутствие единых подходов к пониманию сути ГЧП проектов напрямую связано со слабой региональной нормативно–правовой базой. Проект федерального закона 2009 г. «Об участии субъекта в государственно–частном партнерстве», не прошел утверждения в законодательных и исполнительных органах власти.

Имеющиеся законы, регулирующие участие государства в партнерстве с коммерческими структурами: № 116-ФЗ от 22.07.2005 «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005, регулируют деятельность каждый в своей узкой сфере. Пробелы в федеральном законодательстве отчасти восполняют региональные акты.

Большое значение для развития государственно-частного партнерства имеет закон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25.12.2006. Во многих субъектах РФ уже приняты или готовятся к подписанию законы о ГЧП, созданные по образцу из Санкт-Петербурга.

В настоящее время для эффективного развития практики ГЧП существуют следующие проблемы:

• Отсутствие механизма целевого выделения земельных участков под реализацию проектов, подведения инженерных сетей, получения разрешительной документации.
• Низкий уровень квалификации кадров государственно–муниципального управления, который тем более очевиден на региональном уровне.
• Низкая информированность и компетентность частных партнеров — региональный бизнес часто не владеет информацией о возможности участия в проектах ГЧП.
• В регионах актуальна проблема эффективного взаимодействия между органами региональной власти и органами местного самоуправления.
• Частым явлением стал конфликт интересов между региональными администрациями и главами муниципалитетов. В результате многие инвестиционные инициативы со стороны частных партнеров, получившие поддержку на одном уровне, сталкиваются с противодействием на другом.

Решение указанных проблем является решающим для расширенного использования механизмов ГЧП в экономике. Так, законодательное закрепление возможности целевого выделения земельных участков для реализации ГЧП проектов позволила в Санкт-Петербурге на 2011 год запланировать запуск первых мелкоформатных инвестиционных проектов. Мелкоформатный ГЧП будет использоваться для привлечения инвесторов к созданию социальной и коммунальной городской инфраструктуры: школы, детские сады, физкультурно-оздоровительные комплексы, подземные и надземные паркинги.

Модели ГЧП и возможности их применения при реализации кластерного проекта

Все множество инструментов ГЧП, использующихся при реализации различных проектов, можно условно классифицировать, в соответствии с целями, поставленными перед участниками проекта. По организационному признаку выделяют следующие модели:

• Эксплуатационная модель — контрактная форма, арендные договора.
• Концессионная модель — проекты с использованием концессий (наиболее широко известный и отработанный механизм ГЧП).
• Кооперационная модель — создание совместных предприятий с участием государства, заключение инвестиционных соглашений, локальные специфические схемы реализации проектов ГЧП;

Для определения оптимальной схемы использования инструментов ГЧП для кластерных объединений, требуется рассмотреть цели участия предприятий в кластерных образованиях.

Формирование кластерной структуры и ее развитие являются промежуточным шагом для становления инновационной экономики. В условиях конкурентной борьбы участники кластера объединяют свои ресурсы и ресурсы финансовых институтов для:

• создания новой продукции;
• достижения большей экономической эффективности;
• получения доступа к новым технологиям и новым рынкам.

В эксплуатационной модели Инвестор принимает на себя обязанности по эксплуатации объекта, принадлежащего государству, и получает за это вознаграждение, а государство — собственник объекта отвечает за осуществление общественной функции перед потребителями (резидентами Кластера), которые оплачивают услугу.

В данном случае государство инвестирует собственные средства в создание промышленного парка и является его собственником, а функции девелопера заключаются в оказании услуг по развитию инфраструктуры промышленного парка и его эксплуатации.

Данная форма ориентирована на сохранении у государства собственности на производственные объекты. Кроме того, подобная организационная схема ориентирована на сохранение возможности государства влиять на политику принимаемых решений внутри Кластера.

Развитие подобных взаимоотношений приемлемо при организации инфраструктурных объектов в общественно значимых отраслях бизнеса. Использование бюджетных средств значительно ограничивает широту использования такой модели реализации проектов.

Среди объектов кластерной инфраструктуры, подходящих для реализации по описанной модели, можно выделить: бизнес-инкубаторы, обучающие центры, центры совместного использования технологий и пр.

В концессионной модели Инвестор осуществляет работы или оказывает определенные услуги конечным потребителям и получает право напрямую финансировать свои затраты из платы за пользование объектом, при этом ответственность за осуществление общественной функции несет предприниматель (концессионер), а за государством (концендентом) сохраняются контрольные функции.

Подобная схема является наиболее распространенной в российской и международной практике, поскольку позволяет осуществлять крупные социально ориентированные проекты без значительного бюджетного финансирования. Также по этой схеме осуществляются проекты создания транспортной и коммунальной инфраструктуры.

Концессионную модель для создания объектов инфраструктуры Кластерных объединений можно использовать в том случае, если объекты, обладают социальной и общественной значимостью (образование, здравоохранение, инфраструктура).

В кооперационной модели (или «общественной модели») общественные функции возлагаются на совместное предприятие, которое создается государственным партнером вместе с одной или несколькими частными компаниями.

Подобная модель является наиболее приемлемой для широкого использования в реализации инновационных и наукоемких проектов (технопарки, производственные кластеры, ОЭЗ).

Схема реализации проектов основана на бюджетном финансировании капитальных вложений в инфраструктуру и предоставлении земли с выполнением прочих работ за счет инвестора.

Практика реализованных проектов подтверждает, что важнейшей преференцией для инвесторов является строительство объектов инфраструктуры за счет бюджетных средств, что позволяет экономить до 20% от объема инвестиций на реализацию проекта.

Для управления, координации и контроля выполнения соглашений проекта со стороны государства создается организация, комитет, подразделение Администрации Города, в Санкт-Петербурге таким управленческим органом является Комитет по инвестициям и стратегическим проектам. Его функции заключаются в пошаговом сопровождении этапов реализации проекта.

Также возможно создание коммерческой структуры, 100% контролируемой государством, которая, в свою очередь, заключает соглашения о реализации проектов ГЧП с заинтересованными инвесторами.

Реализация проекта (Технопарк) в рамках кластера с использованием ГЧП

Предлагаемый в данном проекте вариант создания Технопарка для резидентов Кластера предполагает развитие проекта по кооперационной модели взаимодействия сторон.

Созданный в результате проекта имущественный комплекс передается в управление УК «Технопарк», которая заключает с резидентами Кластера договора финансового лизинга. По истечении срока лизингового договора, имущество переходит в собственность резидентов Кластера, а УК «Технопарк» продолжает эксплуатацию имущественного комплекса на договорных условиях.

В рамках реализации данной модели участвуют следующие стороны:

• Администрация Города — в лице Комитета по инвестициям и стратегическим проектам (КИСП) для Санкт-Петербурга;
• Инвестор — победитель конкурса на участие в проекте ГЧП с Городом;
• НП «Кластер» — объединение научно-производственных компаний;
• УК «Технопарк» — управляющая компания, учрежденная для управления проектом.

После осуществления предпроектной подготовки, которую осуществляет НП «Кластер» за счет собственных ресурсов, проект выводится на конкурс, по результатам которого определяется Инвестор проекта и заключается Соглашение об участии в ГЧП, где определяется схема и порядок взаимоотношений участников, и Инвестиционное соглашение с указанием сроков и объемов создания имущественного комплекса.

В соответствии с Инвестиционным договором, в рамках проекта выполняются следующие работы:

• Предоставление земельного участка в долгосрочную аренду — финансирует бюджет Города;
• Проектно-изыскательские работы — финансирует «НП Кластер»;
• Оснащение участка инженерными сетями — финансирует бюджет Города;
• Строительство производственных и прочих зданий Технопарка — финансирует Инвестор.

Сторонами соглашения создается Управляющая компания «Технопарк», которая подписывает договор долгосрочной аренды земельного участка, с государственной регистрацией, договор финансового лизинга с резидентами Технопарка и договор управления имущественным комплексом.

Сумма инвестиций в проект 3 млрд.рублей, период строительно-монтажных работ по объекту — около 2 лет. Сдачу Технопарка в эксплуатацию предполагается осуществить в 2015 году.

Организационная схема имущественных взаимоотношений в результате подобного договора представлена на рис.

Как следует из схемы, традиционное для ГЧП концессионное соглашение заменяется системой взаимосвязанных договоров и соглашений:

• отношения в сфере организационной и правовой структуры механизма ГЧП были закреплены трехсторонним договором участия в ГЧП между Комитетом города, НП «Кластер» и Инвестором;
• отношения между резидентами Технопарка и Управляющей компании осуществляются на основе договора об эксплуатации имущественного комплекса.
• после окончания срока финансового лизинга, управляющая компания заключает договор на эксплуатацию имущественного комплекса с резидентами Технопарка.
• обязательства по объему, качеству и срокам производства работ по проекту закрепляются в трехстороннем инвестиционном договоре;
• условия периодичности и условий выплат по договорам финансового лизинга заключаются между резидентами Технопарка и Управляющей компании Технопарка.

Функции частного оператора по управлению имуществом технопарка выполняет созданное при участии Инвестора, Администрации города и НП «Кластер» УК «Технопарк». Управляющая компания аккумулирует и распределяет доходные и расходные статьи от управления имущественным комплексом в соответствии с полномочиями утвержденными Соглашением о ГЧП.

Таким образом, управляющая компания принимает на себя ответственность за эффективное управление имуществом Технопарка, улучшение качества обслуживания резидентов и участие в перспективном развитии инженерной инфраструктуры.

Осуществление корпоративного управления Технопарком, оптимизация затрат (ресурсосбережение), ремонт сетей и технологического оборудования выполняются за счет собственных (частных) инвестиций резидентов Технопарка, амортизации и инвестиционной составляющей в тарифе за услуги по эксплуатации комплекса.

Выводы исследования

Предложенная бизнес-модель основана на профессиональной системе управления имущественным комплексом, обеспечении возможности развивать технологическую базу Технопарка и повышать эффективность действующей инфраструктуры за счет постоянного характера владения производственными активами резидентов Технопарка.

Несмотря на конечное удорожание проекта при его реализации в формате ГЧП (увеличение инвестиционных затрат на 5–10%), эти подготовительные затраты компенсируются более высокой эффективностью реализации, достигаемой за счет оптимизации распределения рисков между государством и частным инвестором. Подобная схема дает возможность привлекать долгосрочное финансирование на выгодных условиях и обеспечивает профессиональный уровень реализации всех этапов подготовки и реализации проекта.

Чищеня Андрей - Ведущий консультант компании "Профессиональные комплексные решения"

Дата публикации: 15.02.2011